文化法治建设迎来新的发展机遇

       坚定文化自信，推动社会主义文化繁荣兴盛，是党的十九大提出的明确要求。“文化法治建设正在迎来新的发展机遇，建立健全更加完备的文化法律制度，提高文化领域的治理能力和治理水平，是保障人民群众文化权益、促进中国特色社会主义文化繁荣发展的必由之路。”原文化部政策法规司副司长王建华说。

       长期以来，我国文化领域的法律仅有文物保护法、著作权法、非物质文化遗产法等少数几部，但近两年文化立法明显加速——《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》的出台，正是党的十八届四中全会提出全面推进依法治国之后在推进文化立法方面的“实锤重音”。

       文化领域的立法是有相当难度的。“文化产品和服务具有意识形态属性，需要协调的部门多，程序相对复杂。同时，相对于经济领域的立法，文化法律效果的显现需要较长的时间，难以引起足够的重视。可以说，文化领域的立法都充满了艰辛。”王建华说。

       人民对美好生活的向往和对精神生活的追求是文化立法最深厚的土壤，文化法治建设需要尽快跟上时代的步伐。“随着全面依法治国进程的推进，文化领域法治建设之短板日益凸显。文化法律的数量不足，大量的管理性规定散见于众多的行政法规、部门规章和内部文件之中，稳定性、透明性不够，相互之间还容易出现不协调的现象。这就使得文化产品的生产者和文化服务的提供者难以得到稳定、可靠的法律预期，有时甚至无所适从，束缚了文化生产力的发展。”王建华说。

       文化法治建设的全面推进，离不开对文化法律的深刻理解和生动适用。“目前文化界对立法工作强调较多，但文化工作者理解和运用法律的能力有待提高。”王建华举例说，河北赵县“五道古火会”代表性传承人杨风申因制作存放古火会上需要燃放的烟花，被警方拘留并移送司法机关的案子，一审被判处有期徒刑4年6个月，在社会上引起强烈反响。二审法院考虑到杨风申作为非遗传承人，其制造烟火药的目的是为了履行法定传承义务等原因，决定对其免予刑事处罚。“这是非物质文化遗产法在实际生活中发生作用的一个典型案例。这个案例也提醒各级文化部门要深刻认识到，一项非物质文化遗产列入名录，不仅意味着荣誉，更意味着沉甸甸的责任。在传承人从事传承活动遇到困难时，各级政府及其有关部门应当给予积极有效的帮助，否则就是失职。”王建华说。

       谈及文化法治建设特别是文化立法下一步面临的任务时，王建华表示，公共文化服务保障法是文化领域的一部基础性法律，另一部基础性法律——文化产业促进法的起草工作正在紧锣密鼓地进行。此外，能否起草一部打通文化事业和文化产业、事关文化振兴全局的根本性文化法律，以在宪法之下形成文化根本法、文化基本法、文化专门法等相互支撑、配套的文化法律框架，也引起了很多人的思考。与此同时，为了适应时代发展要求，非物质文化遗产法以及文化市场管理方面法律法规的修订工作，同样是下一步文化立法工作的重点。

公共文化服务保障法：揭开新时期文化立法大幕

       2016年12月，公共文化服务保障法获得高票通过。仅用两年多时间，这部文化领域第一部基础性、全局性、综合性法律就制定出台。全国人大教科文卫委员会承担着公共文化服务保障法的起草工作，成立了专门的立法领导小组，下设起草工作小组。

       “文化领域的法律一般由相关部门负责起草，提交国务院法制办，再经全国人大审议。公共文化服务保障法直接由全国人大教科文卫委员会牵头起草，不到3年时间就出台，这比较少见。”国家公共文化服务体系建设专家委员会主任、北京大学教授李国新说。

       为什么以前普遍认为很难立法的文化领域会出现立法加速的现象？李国新说，党的十八大以来，文化建设被提到了新的高度，人们对文化立法的理解与认识不断提升。“这是十八届四中全会立法体制改革的首次尝试，克服了部门立法的弊端，为其他法律的制定提供了宝贵经验。”李国新说。

       公共文化服务保障法的出台为公共文化服务提供了哪些法律保障，解决了哪些问题呢？

       李国新认为，公共文化服务保障法最大的贡献是构筑起我国公共文化服务基本法律制度体系的框架。法律建立的主要制度包括：基本公共文化服务标准制度、公共文化服务设施免费或优惠开放制度、公共文化设施保护制度、公共文化服务公示制度等。其中的基本公共文化服务标准制度，堪称奠定现代公共文化服务体系基石、公共文化服务“中国创造”的基本制度。国家指导标准、地方实施标准和目录制度，共同构成了我国既有基本共性又有特色个性、上下衔接的公共文化服务标准指标体系。如果将这些基本法律制度进行分类，又可分为四类：一是基础性制度，二是针对性制度，三是政府监管制度，四是机构责任制度。

       当前，我国一些地区的公共文化设施建设存在远离居民住宅区和人群聚集区，重建设、轻服务甚至设施被占用或挪用的情况。李国新说，公共文化服务保障法将一些行之有效的政策规定和实践中的成功经验上升为法律，对公共文化设施建设进行了规定。比如，法律规定，公共文化设施的选址应当征求公众意见，就是对公共文化设施合理布局的约束。“法律制约了地方政府在公共文化设施建设中的功利性和随意性，体现出以人民为中心的理念。”李国新说。

       将公共文化服务保障法贯彻执行好，是当前的重要任务。“比如在国家指导标准、地方实施标准制定出来后，县级人民政府制定的公共文化服务目录完成了多少？公共文化设施选址应当征求公众意见，怎么征求，涉及多大的人群范围，征求来的意见怎么吸收，这些都需要配套细则。”李国新说。

非物质文化遗产法：十年磨一剑

       “非遗保护的立法工作，最早可以追溯到上世纪90年代。”全国人大教科文卫委员会文化室主任朱兵说。限于我国立法程序和民族民间传统文化内容的广泛性，加之当时人们对民族民间传统文化保护的认识不足，第九届全国人大教科文卫委员会作出了巨大努力，一方面推动云南省率先出台地方性法规，一方面在国家层面展开立法调研。

       2000年11月，由全国人大教科文卫委员会、原文化部和国家文物局组织的“全国民族民间文化保护立法工作座谈会”在云南召开，拉开了地方立法工作的大幕。之后，云南、贵州、福建、广西、宁夏等省区分别出台了民族民间文化保护条例。在此基础上，2002年8月，原文化部向全国人大教科文卫委员会报送了《中华人民共和国民族民间传统文化保护法（建议稿）》。“当时还未定为‘非物质文化遗产’，‘非物质文化遗产’这一后来统一的名称来自于2003年联合国教科文组织通过的《保护非物质文化遗产公约》。”一位曾参与非物质文化遗产法出台过程的专家说。

       在此之后，第十届全国人大教科文卫委员会形成了《中华人民共和国民族民间传统文化保护法（草案）》，并将该草案名称调整为非物质文化遗产保护法。2009年，去掉“保护”二字的非物质文化遗产法得以确定。2011年2月25日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议审议通过非物质文化遗产法。

       由于非物质文化遗产法包含的一些问题涉及其他法律法规，因此在法律界定时，也曾经做出衔接性规定。比如其中知识产权的问题。非物质文化遗产法是一部行政法，主要规范行政部门的行为，而知识产权属于民事范畴，不是这部法律所能完全涵盖的。同时，非物质文化遗产保护涉及的知识产权问题非常复杂，特别是许多非物质文化遗产的原创权属关系不是很明确，这些问题相当复杂，学术界对此也有不同看法。

       我国非遗保护历程要比非物质文化遗产法的出台要早得多。“从2001年昆曲入选联合国教科文组织的人类口头和非物质遗产代表作名录（现为人类非物质文化遗产代表作名录）开始，我国逐渐建立了四级非遗名录体系，推出四批国家级非遗名录。非物质文化遗产法出台后，名录前加上了‘代表性’，体现出人们对《保护非物质文化遗产公约》的认识得到提升。”原文化部非物质文化遗产司副司长王晨阳说。十年立法路漫漫，非物质文化遗产法的出台丰富了我国法律体系，在文化立法工作中具有里程碑意义。

文物保护法：文化领域第一部法律

       中华人民共和国成立以来，我国文物保护的法律法规经历了从无到有、从简单到缜密的完善过程。经过几十年的立法、修订与修正，已经形成了以《中华人民共和国文物保护法》为基础，以多部行政法规和部门规章为主干，以大量地方性法规和规章为主体的文物保护框架体系，为文物保护工作提供了强有力的法律保障。

       1982年11月19日，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国文物保护法》，之后该法经过了一次修订和五次修正。它的颁布具有非常重大的历史意义，是中国文物保护史上的里程碑。

       谈及文物保护法出台历程，中国文物学会名誉会长、国家文物局原顾问谢辰生说，文物保护法从1977年开始着手起草，到1982年出台，历时5年。文物保护法是在《文物保护管理暂行条例》的基础上制定的，是改革开放以后文物工作的根本大法。在起草过程中，既总结了中华人民共和国成立以来文物工作的经验教训，也借鉴了国际社会的经验，所以该法是顺应新形势而适时制定的。“比如，文物保护法的制定已经意识到在城市化、工业化的进程中，要注意保护历史文化名城的问题。”谢辰生说。

       文物保护法作为我国文化领域的第一部法律，从颁布实施至几次修正以来，各级党委、政府日益重视文物事业，文保机构、队伍逐步壮大，执法能力不断加强，经费投入逐年增长，文物保护状况明显改善，依法保护文物的意识日益深入人心。

       进入新世纪以来，中国的文物保护法治进程不断加速，党中央、国务院也非常重视这项工作，先后下发一系列文件。2002年《中华人民共和国文物保护法》修订，2005年《国务院关于加强文化遗产保护的通知》印发，2008年《历史文化名城名镇名村保护条例》颁布，2012年《国务院关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》出台，2016年国务院印发《关于进一步加强文物工作的指导意见》，提出建立文物保护责任终身追究制，进一步从制度上对文物违法行为加以有效遏制。然而，尽管法制环境日益健全，但文物法人违法有法不依、违法难究的现象仍频繁发生，致使我国的文物保护工作面临着相当严峻的局面。

       “文物保护法自1982年公布至今，经过几次修正，基本要求是没有问题的，规定了什么情况该怎么做、什么是违法的，都清清楚楚。”谢辰生说，“为什么会反复出现文物法人违法、违法难究，是因为对文物保护法贯彻执行不力。”

       “文物保护归根结底是要让文物发挥本身的作用，文物保护法就是通过法律使文物发挥作用，因此，任何修法的行为都应该建立在是否有利于文物发挥作用的基础上，任何想通过文物赚钱、把文物当成摇钱树的行为都要在法律中明令禁止。”谢辰生说。

       南京大学公共事务与政策研究所执行所长姚远也认为，在当前我国大规模城镇化的关键时期，文物保护法的修订应该在坚持现行文物保护确定的正确方针、原则与体制的基础上，拿出更严、更硬的举措，这样方能实现文物保护法修订的根本目的。

公共图书馆法：党的十九大之后第一部文化法律

       作为党的十九大之后出台的首部文化类法律，公共图书馆法于2018年1月1日起正式施行。与公共文化服务保障法的快速推进不同，公共图书馆法的出台几经搁浅，历经近20年。

       提到文化领域立法，最早受到关注的是图书馆。上世纪初期，西方思潮进入中国后，知识分子就呼吁推动图书馆立法。改革开放后，图书馆立法从学术研究的角度也是最受关注的，一批研究图书馆法的文章在学术期刊上发表。在这些立法研究成果的基础上，2001年4月，原文化部在天津召开图书馆法专家座谈会，对我国图书馆法的立法问题进行研究讨论，标志着图书馆法立法工作正式启动。国家公共文化服务体系建设专家委员会主任、北京大学教授李国新对座谈会记忆犹新，“那次会议上，我作为高校的专家代表参与其中，会后不同方面各自起草了草案，然后进行汇总、讨论。”

       2003年，草案提交至国务院法制办，但是由于业界对高校图书馆、科研院所图书馆、公共图书馆的认识还存在分歧，立法一度被搁置。此后，在国家的立法和事业发展规划中，研究和制定图书馆法的任务依然在继续，但依旧没有提上日程。

       直至2008年，十一届全国人大常委会立法规划公布，图书馆法被列入“第二类项目”（即研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案）。2008年11月，原文化部召开公共图书馆立法工作会议，标志着我国图书馆立法工作在2004年中断后经过为时不短的酝酿准备再次进入启动阶段。

       “由于之前的争议，大家意识到，一些分歧通过一部图书馆法很难统一。因此，那次讨论的焦点集中在立‘大法’还是立‘小法’上。”李国新说，最后大家达成共识，决定先立“小法”即公共图书馆法。“不管从哪个方面看，公共图书馆是最需要受到法律保护的。”在此之后，公共图书馆法的立法工作进入了快速推动期。2009年1月，中国图书馆学会新年峰会在北京召开，专题讨论、部署公共图书馆法立法支撑研究事宜。半年时间，参与立法支撑研究的学者达70多人，汇总的初步成果达150万字。直至2017年，历时近20年的公共图书馆法审议通过。

       公共图书馆法围绕公共图书馆在构建现代公共文化服务体系中的职能定位和发展要求，结合自身特点与发展规律，在建设、管理、服务和保障等方面建立起相应的法律制度框架，是一部推进公共图书馆事业发展的专门法。公共图书馆法通篇贯穿着满足人民群众基本文化需求这条主线，坚持均衡发展的原则，将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务，用法治思维、法治手段来推动公共图书馆实现和保障人民群众基本文化权益，提升人民群众的文化获得感。它确立了由政府主导、社会参与的公共图书馆建设的基本格局，有力提升了公共图书馆服务效能。